Memahami Konsep Institusi Informal dalam
Relasi Negara dan Komunitas
Kajian studi perbandingan politik mulai menggeser ranah kajiannya ke dalam bentuk-bentuk institusi informal. Banyak praktek politik dan institusi yang tidak cukup lagi dijelaskan oleh model studi institusi formal. Institusi formal hanya memperlihatkan salah satu sisi dari sekeping mata uang. Sedangkan kajian tentang institusi informal berusaha untuk memhami struktur sosial dan pilitik dalam perspektif yang lebih luas. Konsep tentang institusi informal memiliki peran yang penting untuk menjelaskan berbagai bentuk relasi dan perilaku politik. Bentuk-bentuk institusi informal telah menjadi kehidupan politik sehari-hari, baik disadari maupun tidak. Institusi informal salah satunya hadir dalam kerangka relasi eksekutif-legislatif, pengaturan dalam pemilu, praktek pengadilan, relasi antara negara dan masyarakat sampai pada rezim politik yang berkuasa. Institusi informal merupakan suatu entitas dengan karakteristik tersendiri yang sebenarnya tidak mudah digeneralisasikan menjadi suatu konsep yang utuh. Meskipun demikian, konsep tentang institusi informal menjadi suatu kerangka berpikir untuk mempelajari tentang institusi dan menyatukannya ke dalam mainstraem penelitian politik komparatif.
Institusi merupakan seperangkat aturan yang membentuk interaksi dalam struktur sosial, mengatur dan memaksa perilaku aktor. Konsep tentang institusi informal tidak hanya harus dibedakan dengan institusi formal, tetapi juga dengan bentuk lain seperti non-institusi dan pola perilaku informal. Pembedaan antara institusi formal dan informal telah dikonsepkan dengan berbagai cara. Salah satu bentuk pembedaannya adalah negara-masyarakat. Institusi formal menunjuk pada tubuh negara (badan peradilan, legislatif, birokrasi) dan peraturan negara yang memaksa (hukum, konstitusi, regulasi). Sedangkan institusi informal menunjuk pada kewarganegaraan, keagamaan, kekeluargaan, aturan bermasyarakat dan organisasi lainnya.
Pembedaan kedua terletak pada bentuk pelaksanaan dari suatu peraturan. Peraturan informal berasal dari masyarakat dan dijalankan oleh masyarakat itu sendiri sebagai respon terhadap pengaturan kehidupan bersama. Sedangkan peraturan formal berasal dari pihak ketiga, yang biasanya adalah negara. Namun, pembedaan tersebut tidak dapat menjelaskan kehadiran mafia atau bos lokal yang menjadi pihak ketiga dalam pengaturan kehidupan masyarakat. Berbagai dikotomi tersebut mendorong adanya pendekatan ketiga yang memaknai institusi informal sebagai aturan sosial bersama, umumnya tidak tertulis, yang diciptakan, dikomunikasikan dan memiliki kekuatan untuk memaksa di luar saluran hukum resmi. Konsep institusi informal tidak berhenti pada perbedaannya dengan institusi formal. Konsep tersebut secara luas juga harus dipisahkan dari konsep institusi lemah, regulasi perilaku informal, konsep tentang kultur dan organisasi informal.
Analisa institusi informal juga terkait dengan pola interaksi yang terjadi. Relasi tersebut berakar pada fungsi institusi informal yaitu sebagai problem-solving dan problem-creating. Hans-Joachim Lauth mengembangkan empat tipologi relasi informal institusi berdasarkan dua dimensi. Pertama, melihat pada efektivitas dari institusi formal yang terkait. Kedua, terkait dengan derajat kompatibilitas atau jauh-dekatnya tujuan antar aktor. Kedua dimensi tersebut menghasilkan empat tipologi yang terdiri dari komplementari, substitusi, akomodasi dan kompetisi. Tipe komplementari terjadi apabila relasinya konvergen dan instusi formal efektif. Tipe ini merujuk pada adanya mekanisme saling melengkapi antara institusi formal dan informal. Tipe substitusi, pola hubungan konvergen, namun institusi formal tidak efektif, maka institusi informal akan menggantikan institusi formal. Tipe akomodasi, apabila kapasitas institusi formal efektif, namun pola relasinya divergen. Tipe kompetisi, apabila kapasitas institusi formal tidak efektif dan pola relasinya divergen. Tipologi di atas menafikan adanya kemungkinan bahwa institusi informal secara partikular akan menghasilkan relasi lebih dari apa yang telah dipaparkan.
Institusi informal tidak dapat diasumsikan sebagai sesuatu yang bersifat statis. Interaksi antara institusi formal dan informal secara berkala akan menghasilkan efek transformatif. Dengan demikian, penting untuk mengetahui bagaimana dan mengapa institusi informal dapat berubah. Usaha untuk menjelaskan kemunculan dan perubahan dalam institusi informal merupakan hal yang sulit. Aktor dan mekanisme yang bekerja di dalamnya sulit diidentifikasi. Kemunculan institusi informal dapat dibedakan menjadi; insitusi informal yang reaktif, atau yang tumbuh dan berkembang dalam struktur institusi formal, dari spontaneous institusi informal, atau yang tumbuh secara independen dari struktur itu sendiri (tumbuh di luar struktur). Selain itu, kemunculan institusi informal juga dapat di lihat dari segi mekanisme atau proses tentang bagaimana institusi informal diciptakan. Mekanisme tersebut terdiri dari proses bottom-up. Proses ini berawal dari koordinasi sejumlah besar aktor untuk menegakkan aturan, interaksi atau proses tawar-menawar. Mekanisme lain adalah proses top-down dimana strategi hanya didesign oleh sejumlah kecil elit. Sehingga, institusi informal bisa menjadi produk dari desentralisasi atau koordinasi, proses tawar, elite crafting dan proses historis yang menempatkan aktor, kepentingan dan mekanisme sebagai peraturan yang diciptakan, dikomunikasikan, juga politik—sebagai pusat analisis.
Perubahan dalam institusi informal sangat mungkin terjadi. Perubahan tersebut ada yang mudah dilakukan dan ada yang sulit untuk dilakukan, tergantung dari karakter institusi informal. Institusi informal bisa mengalami collapse, digantikan dengan institusi informal lainnya atau disubstitusi oleh institusi formal. Perubahan dalam institusi formal dapat terjadi melalui perubahan desain dan kekuatan atau efektifitas. Pola relasi juga mempengaruhi perubahan institusi formal. Bentuk relasi komplementer dan akomodasi akan mengubah desain dari institusi formal. Bentuk relasi substitusi akan mengubah kekuatan suatu institusi formal. Namun, bentuk substitusi dari institusi informal memunculkan sebuah pertanyaan, apakah hal ini merupakan produk atau penyebab dari lemahnya institusi formal yang telah ada. Sedangkan bentuk relasi yang bersifat kompetisi akan mengakibatkan perubahan baik desain maupun kekuatan dari institusi formal. Perubahan pada institusi informal tidak hanya disebabkan oleh institusi formal seperti yang telah dijelaskan. Terdapat berbagai sumber perubahan lain dalam institusi informal seperti evolusi kultural, adanya perubahan dari kondisi status quo dan perubahan dalam mekanisme koordinasi.
Studi tentang institusi informal diasosiasikan telah melampaui berbagai studi tentang institusi formal. Konsep tentang institusi informal yang akan dimasukkan dalam mainstream studi analisis perbandingan institusional mendapat banyak tantangan. Salah satunya adalah sulitnya melakukan identifikasi terhadap institusi informal, baik di lihat dari segi aktonya maupun aturan-aturan yang terdapat di dalamnya. Proses identifikasi dapat dilakukan dengan melakukan spesifikasi terhadap lingkup studinya dimana terdapat komunitas yang menjalankan peraturan informal. Selain itu, proses identifikasi juga terkait dengan mekanisme ketika peraturan dalam institusi informal tersebut dikomunikasikan dan memiliki kekuatan untuk memaksa.[1]
Institusi Informal sebagai Alat Analisis
Konsep tentang institusi informal dapat digunakan sebagai alat analisis untuk menjelaskan relasi antara negara dan komunitas. Kedua entitas tersebut sebenarnya tidak dapat didikotomikan. Negara dalam hal ini termasuk dalam institusi formal tidak dapat melepaskan diri sepenuhnya dari adanya institusi informal yang berada dalam negara. Demikian juga masyarakat yang tetap memiliki struktur institusi formal di dalamnya. Meskipun terdapat berbagai kekurangan sebagai bangunan teori yang utuh, konsep institusi informal paling tidak dapat menjelaskan bagaimana pola relasi antara bentuk negara sebagai institusi formal dan komunitas yang kental karakteristik informalitas.
Komunitas sebagaimana institusi informal selalu berada dalam keadaan yang dinamis. Dinamikanya sangat tergantung pada entitas di luarnya. Pola interaksi antara komunitas dengan entitas di luarnya menjadi salah satu penyebab dari dinamika sistem. Komunitas berada dalam ruang besar dengan berbagai aktor lain yang saling berinteraksi satu sama lain. Salah satu entitas yang sangat terkait dengan komunitas adalah negara yang menjadi simbol institusi formal. Relasi tersebut terkait dengan perbedaan tradisi yang dimiliki oleh negara dan komunitas. Perbedaan antara komunitas dan negara melahirkan arena untuk bernegosiasi. Konsep relasi antara instutusi informal dan institusi formal dapat dipinjam untuk melihat pola relasi natara negara dan komunitas. Kedunya bisa bersifat komplementer, substitusi, akomodasi maupun kompetisi.[2]
Pola relasi antara negara dan komunitas terjadi karena adanya perbedaan derajat efektifitas institusi formal dan kesesuaian tujuan komunitas dalam merespon kehadiran negara. Pola relasi komplementer dapat diartikan bahwa komunitas dapat saling melengkapi atau mengisi kekurangan negara dalam pelayanan publik. Demikian juga halnya komunitas yang dapat melengkapi institusi negara yang sudah efektif. Pada pola relasi substitusi, institusi negara tidak efektif. Komunitas menggantikan institusi negara. Hal ini ditandai dengan menguatnya norma-norma dalam komunitas dan melemahnya kepatuhan komunitas terhadap negara. Berbagai norma yang dibuat oleh komunitas diharapkan dapat memenuhi kepentingan bersama ketika peraturan formal negara tidak lagi mampu untuk mengatur komunitas. Pola relasi akomodasi terjadi ketika komunitas membuat peraturan untuk mengatur warganya dan secara tidak langsung mengubah nilai substantif dari peraturan formal negara. Pola ini terjadi ketika institusi negara efeketif, namun pola relasinya bersifat divergen. Negara dan komunitas tidak memiliki tujuan yang sama. Pada relasi yang bersifat kompetisi, institusi formal negara tidak efektif dan memiliki tujuan yang divergen dengan komunitas. Situasi ini menimbulkan perlawanan terhadap peraturan-peraturan formal negara.[3]
Tipologi bentuk relasi antara negara dan komunitas sangat dimungkinkan tidak hanya terbatas pada keempat tipologi yang telah dipaparkan. Tipologi di atas seakan membatasi kemunculan variasi-variasi lain bentuk hubungan antara negara dan komunitas. Secara sederhana, perbedaan karakter secara mendasar antara negara dan komunitas akan menghadirkan dua relasi yaitu pola konsensus atau konflik. Konsep institusi formal dan informal diharapkan dapat memberikan penjelasan menyeluruh dalam konteks seperti apa relasi ini dapat terjadi.
Terdapat dimensi lain dalam informalitas yang tidak diungkapkan oleh Levitsky. Misal, dimensi aktor yang menjelaskan perilaku dan pengaruh aktor-aktor tertentu dalam kaitannya dengan relasi antara negara dan komunitas. Ranah ini sangat berhubungan dengan dimensi informalitas seperti kemunculan peran broker, baik dari negara maupun komunitas.
Institusi informal sebagai alat analisis hanya dapat digunakan untuk melihat hubungan antara komunitas dengan negara. Perlu adanya penjelasan lain yang dapat mengunkapkan entitas lain selain negara yang berelasi dengan komunitas, dimana entitas tersebut tidak dapat dikatakan sebagai institusi formal maupun informal. Komunitas tidak hanya dipahami sebagai sekelompok orang yang memiliki identitas bersama. Komunitas tidak terbatas pada adanya kesamaan kepentingan dan nilai yang disepakati bersama. Pengertian tersebut cenderung mengandaikan komunitas sebagai sebuah organisme tunggal yang akan berhadapan dengan organisme lain di luarnya. Komunitas yang diandaikan sebagai sebuah institusi seakan mengekslusi keberagaman kepentingan setiap individu yang teradapat dalam komunitas tersebut.
Konsep institusi informal juga tidak mampu menjelaskan relasi antara komunitas dengan pasar. Pasar merupakan unsur yang tidak dapat dipisahkan dalam hubungan antara komunitas dan negara. Namun, konsep institusi informal gagal menjelaskan bagaimana komunitas sebagai sebuah tradisi kecil berhadapan dengan pasar sebagai salah satu tradisi besar. Pasar tidak dapat diidentifikasi apakah termasuk dalam institusi formal ataukah informal.
Limitasi Konsep Institusi Informal
Institusi informal sebagai sebuah konsep banyak mengandung limitasi. Permasalahan institusi formal dan informal tidak hanya sebatas pada apa yang direpresentasikan oleh negara dan masyarakat. Permasalahan tersebut jauh melebihi issue terminologis yang muncul tentang institusi informal. Hal ini juga tidak hanya menyangkut peraturan yang tertulis atau tidak tertulis, legal - illegal, official - unofficial, konstitusional - para-konstitusional, fungsional – defektif, dan sebagainya. Konsep institusi informal jauh melebihi hal-hal tersebut.[4] Sebagai obyek studi politik komparatif, institusi informal sulit untuk diidentifikasi karena tidak adanya batas-batas yang jelas tentang apa yang bisa disebut sebagai institusi formal dan informal. Institusi informal bisa hadir dalam praktek institusi formal sehari-hari, demikian juga sebaliknya.
Konsep tentang institusi informal seakan-akan hanya muncul sebagai hasil dari kegagalan institusi formal. Sehingga, institusi informal bisa melahirkan tipologi relasi komplementer, substitusi, akomodasi dan kompetisi terhadap institusi formal. Beberapa model mengkonsepkan tentang bagaimana komunitas beradaptasi untuk tujuan yang ideal, yaitu masuk atau menggantikan institusi legal. Dapat disimpulkan bahwa model yang ditawarkan bersifat sangat normatif. Komunitas dipelajari dalam batasan mindset desain institusi formal sebagai referensi dari dinamika yang terjadi. Pendekatan ini hanya relevan ketika obyek studi tidak mengalami bias. Dalam realitanya, bias antara institusi formal dan informal tersebut seringkali terjadi.
Apa yang ditawakan oleh Levitsky tentang studi institusi politik hanya berangkat dari asumsi bahwa beberapa institusi adalah formal sedangkan beberapa institusi lain bersifat informal. Meskipun ia telah berusaha untuk membedakan institusi informal dengan institusi lemah, organisasi informal, kultural dan sebagainya, konsep tentang institusi informal tetap banyak kehilangan spesifikasi yang seharusnya dapat menjadi sumber perbedaan. Fokus kajiannya hanya meliputi hubungan antar institusi dan membuat kita berpikir bahwa sesutau akan lebih mendapatkan legitimasi daripada yang lain. Konsep ini akan cenderung terjebak pada perangkap determinisme. Meskipun demikian, konsep tersebut sedikit banyak telah memberikan sumbangan bagi studi politik komparatif untuk menggeser fokus kajian yang semula hanya menitikberatkan pada institusi formal.
Referensi:
Helmke, Gretchen dan Steven Levitsky. Informal Institution and Comparative Politics: A Research Agenda. Working Paper #307—September 2003.
Startsev, Yaroslav. ‘Informal’ Institution and Practices: Objects to Explore and Methods to Use for Comparative Research. Koninklijke Brill NV, Leiden, The Netherlands, 2005.
Catatan Kuliah Pemerintahan Komunitas. AAGN Ari Dwipayana, Relasi Komunitas dengan entitas di Luarnya. Tanggal 24 September 2008.
[1] Review Artikel Helmke, Gretchen dan Steven Levitsky. Informal Institution and Comparative Politics: A Research Agenda. Working Paper #307—September 2003.
[2] Catatan Kuliah Pemerintahan Komunitas. AAGN Ari Dwipayana, Relasi Komunitas dengan entitas di Luarnya. Tanggal 24 September 2008.
[3] Ibid.
[4] Startsev, Yaroslav. ‘Informal’ Institution and Practices: Objects to Explore and Methods to Use for Comparative Research. Koninklijke Brill NV, Leiden, The Netherlands, 2005.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar